户籍制度改革中的几个问题--中国城镇投资博览会--中国城市和小城镇改革发展中心

    我国现行的户籍制度，形成于上世纪五十年代，其后日趋刚性，成为铁的制度。是维系城乡二元结构最根本的措施，也是改革开放前各项制度措施中执行得最坚决、最有效的部分。改革开放三十年来，特别是随着亿万农民离土离乡进入城镇就业，现行户籍制度受到了巨大冲击，它在一些局部与一些环节出现了松动。但是，总体上说，这项制度及其相关联的体系至今没有根本性的改变。
    今年春节前后，我国南方地区普遍遭受严重的冰雪灾害，亿万农民工有家不能回，牵动全国人心。表面上看，是交通受阻问题。实际上，它与现行的户籍制度息息相关，正是因为这一制度造成了就业与居住地的长距离分隔，使得年复一年的春运潮压力越来越大，并在特定情况下可能酿成社会危机。
    很清楚，现行户籍制度已经成为推进城镇化进程的一大障碍，与发展上的机会均等原则和分配上的公平正义原则相违背，进而影响到统筹城乡发展目标的实现。改革现行户籍制度，势在必行。
    常识告诉我们，凡是不断成为社会议论焦点而又有待改革的体制性问题，必然是改革的难点。户籍制度改革，是真正意义上“牵一发而动全身”的大问题，它既是深化改革的重大举措，又是异常复杂的大难题，绝不是发个通知、颁布一个法令就可以一蹴而就的事。试问，我们的实施方案准备好了吗？我们的各项配套改革、配套措施能够跟进吗？可能涉及几万亿的改革成本和施政成本安排好了吗？
    可以简单地回顾一下实施全面义务教育的历史：上世纪八十年代，出于急于办一件大好事的用心，我国用法律形式公布在全国实行九年制义务教育。当时并没有周密考虑实施这项法律的执法成本，限于财力、人力、物力及各方面的配套措施，没有可能公平执法，引发了一系列的社会问题，使各级政府长期陷于被动。在国民经济快速发展、财政收入持续高速增长的前提下，用了二十多年时间，直到最近两年才初步实现了该项法律的公平执法，且城乡间在教育投入上依然存在巨大反差。可见大的好事，大的举措，大的改革，必须谋定而后动，循序渐进，量力而行。
    我们有两个基本看法：其一，现在是着手全面改革现行户籍制度的最好时期，我们有日渐提升的国力，有一批励精图治的党和国家领导人，有较为安定的国内政治环境；其二，此项改革涉及重大利益分配与调整，是关乎民生和社会和谐的全局性问题，必须审慎行事，有时还要清醒冷静地面对巨大的社会压力。
现就相关的几个问题谈谈我们的意见。

    目前，社会上议论的户籍改革多是身份制度的改变，因而把关注的焦点集中在公安部门何时出台取消农业和非农业的二元户口登记制度上。殊不知户籍制度背后，更深层次的矛盾是以户籍人口为依据的各项公共服务配套措施，所有这些措施是要通过财政体制来支持的。
    1、户籍改革的推进要充分考虑改革成本和施政成本。前几年，许多地方都相继放开城乡间户籍限制，宣布要实行一元化的户籍制度。到去年底，全国已有12个省宣布建立了城乡统一的户口制度。但由于没有相应的配套改革，没有充分考虑改革成本及施政成本，户改没有现实的支撑点，在实现均等化服务上也难以有实质性进展。
    广东省早在2001年就提出全面启动一元化户籍管理制度，也较早提出了户籍改革与一系列相关政策措施之间存在的矛盾，并选择在经济比较发达的佛山、深圳、珠海、中山等地进行试点。佛山市为落实与户改相关的配套措施，从2004年7月1日到2006年3月，花了12.07亿元。但是，这项户籍改革还只在佛山市的户籍人口中进行，并不包括大量农民工在内的非佛山市户籍人口。其他地区率先推动户改的城市，虽然在户口形式上都统一为“居民户口”，但一到落实相关社会福利待遇时，差别就浮现出来。城乡户口差别背后隐含的社会不公，诸如子女入学、劳动就业、医疗卫生、社保福利、住房、高考、培训等等差别并没有完全消除，这些壁垒制约着户籍管理制度改革的进程。如果这项改革再包含大量的外来农民工，对人口按常住地不分城乡均实现一体化，政府的财政压力会成倍增大。例如，郑州市在2003年宣布入户政策完全放开，但一年之后却以“暂缓人口激增带来的城市压力”为由，踩了急刹车。因而，进行户籍制度改革，没有财政体制的配套改革，不认真测算改革成本（转轨期的支出）及施政成本（长期支出），做到量力而行，是很难将这项改革进行到底的。如果在相关配套政策没有逐一落实之前匆匆宣布改革，户改就极有可能成为一纸有名无实的空文，影响政府的公信力。
    2、目前各级政府间的财政分配体制，不利于户籍改革的推进。1994年实行分税制改革，先后确立了中央、省级政府、地市级政府和县市级政府的分税体制，省以下各级政府间的分税制基本上是在有利于上级政府的多种形式的“讨价还价”式体制，对于同样容纳外来人口较多的乡镇级政府，县市级政府基本上采用统收统支或包干分成的财政体制。这种体制的结果是，基层或下级城镇政府，没有能力根据自己管理的人口规模，建立相应的公共财政的服务体制，因为，自己所创造的财政税收，绝大部分上解给上级政府了。
    例如长三角、珠三角、京津地区的各级城镇都有大量农民工流入。许多城镇的常住人口规模远超过了户籍人口规模，广州、苏州的外来人口都占到了40%左右。在一些小城镇，农民工数量远远超过本地人口，已经出现了一批相当于中等城市乃至大城市人口规模的超级镇，目前人口超过20万以上的镇有43个，30万以上镇的10个，50万以上的镇有3个。如东莞虎门镇的户籍人口11万人，外来人口已达53万人。在这些小城镇，事权和财权极不对称，它们创造的公共收入绝大部分上缴给上级政府，上级返还给它们的却仅够机构人员开支和少量的公共服务开支。农民工创造的社会财富，与他们应享受到的公共服务不成比例。在这些小城镇，我们看到工厂林立、人口集聚，但治安、教育、卫生、环境等问题日益突出。它本质上反映了财政体制的历史惯性，即注重行政级别的属性和上级政府对财政及行政管理权限的支配权。然而在更多的人关注户籍改革的同时，当财政权力没有下放，这些容纳如此之多的外来人口的城镇，有多少财政能力来满足对这些庞大的农民工群体的公共服务呢？
    随着改革开放的深化，农民可以通过流动就业进城务工来增加收入，但是却很少享受到在就业地政府所提供的各项公共服务。虽然各级城镇政府的财政体制本身也经历了多次改革，以便于更好地解决所在地城乡居民的公共服务。但是，很显然，还没有真正地作好准备来面对日益增长而且已经成为城镇主要居住和就业群体的广大农民工的公共服务需求。当人们开始日益关注户籍制度改革时，而忽略了对人口管理和服务与现行的财政制度之间的关系。
    随着数以亿计的农民工进城就业，城乡差距和农民工所受的差别待遇，成了眼见为实的事情，并屡屡通过各种传媒渠道，加深了人们的印象，引起了人们的关注，并一再成为近年的热点公众话题、群体性事件的诱因乃至可能危及社会稳定的导火线。尽管各级政府采取了一系列措施，在改善农民工待遇和统筹城乡发展上取得了显著的成效，但长效的、制度化的、主要靠以财政税收体制为主的国民收入再分配来实现城乡公平的稳定政策机制还没有建立。这个问题不解决，户籍制度改革就没有经济基础。因此，在进行户籍制度改革时，必须对公共财政分配体制做出重大改革，而这样的改革，短时间内是难以完成的。

    我国正处于工业化、城镇化的快速发展阶段，城镇的人口形态同样也处在一个快速变动时期。但是目前的660个城市和数以万计的小城镇仍是按它们的历史人口状况划分行政级别，行政级别一旦形成，就具有不可更改的刚性，严重制约了那些具有人口规模经济潜力的城镇发展。一方面，特大城市因资源环境容量要限制人口发展；另一方面，一些有活力的中小城市和小城镇又因为行政级别的问题，不能定义大城市和特大城市。因此和户籍制度改革相联系的就是，与行政级别对应的改革和机构设置和公共服务能力的提升。
    1、城镇管理面临的人口压力要求政府行政资源的重新配置。我国现存的大中型城市，其城市管理的功能是比较健全的，但管理机构、人员编制，基本上是按照一定历史时期所确定的行政级别设置的。可是改革开放之后，市场配置要素的流动，造成了各个城镇人口的数量已经远远超过了当时确定行政等级时的规模。一些原来的中等城市（地级市）加上就业的外地农民工，人口已达几百万，一些县级市，人口已经达到了数十万或者近百万。一些小城镇，人口从原来的2-3万，达到了数十万或者十几万。但是由于行政级别没有发生变化，机构设置远不能满足管理和服务的需要，因此，只能把有限的精力和资金用于当地的户籍人口。对于外来人口大多以管理为主，采用聘用或者是编外的协管人员，费用从外来人口中收取。劳动部规定每一万人配备一个劳动监察人员，深圳按900万外来劳动者计算，则应配备900人的监察队伍，而实际上只有43人。例如在一个30万人口的小城镇，机构设置只能设派出所或公安分局，如此庞大的人口治安管理，这样小的机构编制如何解决问题。教育、卫生等机构配备也存在类似的问题。适应这种人口转变，不仅需要城镇在管理机构和人员配置上进行大的调整，实现有效管理，同时需要极大地强化服务功能。而新增加的管理和服务功能，其中一方面要通过转变政府职能节约出的巨大管理能量来实现。另一方面，还需要通过行政资源的重新配置和调整来解决。因此，城镇的户籍制度改革如能与管理体制的改革相配套，在成效和进展上将相得益彰。
    2、户籍改革的前提是公共服务的均等化。最近几年，在中央决策引导下，各级政府对民生问题日趋重视，这是深得民心的大好事。改革户籍制度，核心要求是提供渐趋均等的公共服务。但是提供均等的服务，不能降低城里人的公共福利水平，否则，城里人就会不高兴，产生新的社会矛盾。反过来，在维持城乡二元结构的现状条件下，公共福利增加，继续主要向城市居民倾斜，会进一步导致城乡差距扩大，给户籍制度改革增加难度，农民和农民工也会不高兴，同样会诱发新的社会矛盾。因此，在制度设计上，既不能拆东墙补西墙，也不能无所作为。按公平正义原则，关注民生时，对城市的步子可以稳一点，以改进为主；对农民工和农村的步子应该大一点，以增长为主。通过增量改革促使落差减缓，这也是我国改革可资借鉴的主要成功经验。所谓增量改革，对于户籍制度改革而言，就是加大对农民工管理和服务的支持力度，进一步取消城镇政府在公共服务方面对农民工的各种限制。虽然这是一个漫长的过程，但是会逐步地减少各种社会压力，降低户籍制度改革的难度。而且有利于稳步操作和各项有关政策的逐步落实。实际上，当城镇的公共服务在居民和外来群体中趋于均等时，户籍改革已经是水到渠成。

    土地问题历来是改革的焦点问题，我国土地制度与户籍制度之间存在着紧密的联系，户籍制度改革对土地制度势必带来很大冲击，需要配套改革与之适应。
    1、对农村以集体土地为基础的社会保障体系的冲击。由于历史的原因，集体土地不但承担了生产要素的职能，还承担了公共财政中社会保障的职能。这样，当农民工大量进入城镇时，就业和收入的职能从土地上实现了空间分离，但由于土地的不可流动性，它所承担的住房、养老、失业保险乃至社区福利功能却不能实现空间分离。随着新型农村合作医疗、农村社会养老保险事业、农村义务教育事业的发展，农村的公共服务通过财政政策通过取得了显著的进步。但是，这些公共服务的提供，依然是基于土地所有制形态和农村集体经济组织的，而非基于就业和个人居住形态。土地的社保功能，对于流动人口的积极意义是明显的，因为农民一旦遇到就业障碍，就可以很自然地回到自己的家乡，返回到原始的就业和生存形态，而不至于流离失所，也不至于给城镇带来巨大的无法承受的就业压力。但是，当户籍制度改革使越来越多的农民工从城乡双向流动向城镇单向迁移发生转变时，是否要考虑集体土地保障功能的有效“退出”机制和易地“转化”机制。因为这些城乡两栖就业和生存的农民，也在面临着城乡两种形式的公共保障。我们在制定有效的公共政策时，特别是要提出大胆的户籍制度改革的设想时，是不是应该考虑到，这些在城镇打工的农民，是否愿意放弃承包地和宅基地时，是否通过物权的形式，置换出相应的保障权利，顺利地完成具有根本意义的户籍制度的变革。
    2、对农村土地为基础的固化集体利益的冲击。农村土地是一项实实在在的资产，改革开放后，为乡镇企业的迅猛发展奠定了要素基础。特别是在沿海地区，无论通过何种方式，集体土地通过由农业向非农产业用途的转化，将所带来的级差收益留在自己的社区内，形成固化的集体利益，并为其成员提供丰厚的福利。在长三角、珠三角地区和京津等大城市的近郊和一些村庄，农村居民甚至不愿转变户口。同样在这样的村庄，人口的集聚超过了许多中西部地区的县城。然而，一边是当地农民的规范社区，其环境及居住条件超过了许多城市；一边是外来打工农民的居住区，其环境和条件与前者相比天差地别。农村集体财产权利形成了农村以集体为单位的封闭性，集体以外成员很难加入到集体当中。在这里，户籍制度改革如何实施，因为这里不涉及城乡关系问题，户籍制度改革面对的是原有的建立在土地公有制基础之上的农村集体经济组织的利益。这里没有城镇政府的公共服务，只是存在着排他性较强的集体经济组织利益。事实上我们在研究户籍制度改革的时候，应该了解这样一个现实，户籍制度的障碍不仅仅是城镇对农村，城镇人口也很难进入到农村落户，农村集体经济组织之间的户籍流动也是十分困难。因此在户籍制度改革中，我们不能不忽视上千万的在村一级企业打工的农民工群体，他们的户籍问题是否也应该引起我们的重视。然而，这里需要面对的是，必须在实践中找到一种有效可行的“进入”机制，前提是要在农村集体的土地所有制上进行相应的变革。
    3、户籍制度改革对农业生产的冲击。出于我国的特殊国情，严格保护耕地，促进农产品的稳定增长是基本国策。涉及到户籍制度改革，一是要面临着农村的承包地是不是要根据户籍制度改革的方向进行调整。这里的争论是，转变户籍关系到底是自动放弃承包地，还是在承认物权的基础上，允许有偿流转。二是大批的农民工举家进城，会不会影响到农业劳动力的流失。观点也是多重的，但是基于国际上的经验看，农村人均占有耕地的增加才有助于提高规模效益。关键是流转的形式是否被农民接受。当然还有观点认为，正是农民就业的两栖行为，才导致了农田使用的效益下降。但是，在进行户籍制度改革方案设计的时候，要认真考虑农村承包地关系的调整，或者是从物权或财产权的立场出发来解决问题。但是难点是，这样户籍制度改革就要面临着是否和农村土地制度改革同步，好处是我们终于可以考虑如何在城镇化进程的基础上，推进农村土地制度的变革了。

    综上所述，户籍制度改革综合性强，难度大，对诸方面的配套要求高，改革的经济成本高。为了避免改革走弯路，诱发新的社会问题，应尽可能有序进行，牢牢把握“先易后难、取消门槛、稳步推进、逐渐均等”的原则。改革本身具有探索性，在定规矩的时候，要给地方留下充分的弹性空间，让一些好的办法、好的方式从实践中创造出来，逐步规范化、制度化。具体有以下几点建议：
    1、要研究户籍改革的配套措施。要认真研究按照人口规模来确定的公共服务标准，并以此为基础的财政制度改革。一是要研究财政制度改革，如何在相关各级政府现有的财政盘子中，逐步地增加对外来就业人员的公共服务支出，支出比例要逐年加大，直至和城镇居民的公共服务支出水平相等为止。二是要改革现有的各级政府的财政分配制度，并涉及到分税制度的改革。要从管理和服务的人口规模出发，来确定地方财政支出的基数，而不是以行政级别为主要依据。要把分税制建立到镇一级。特别是在经济发达地区，镇一级上解财政较多的地方，要率先改革。
    2、要研究地方政府的行政资源配置的改革。改革户籍管理制度，重要的是改革政府的公共服务体系和加强政府的公共服务能力。在农民工人口较多的地方，要根据人口规模来设置政府的管理机构和人员编制。对于一些人口已经达到一定规模的城镇，要重新考虑设置城市的标准。要弱化城镇管理的行政级别。对于一些发达地区和省份，在过渡过程中，可以考虑县级市由省级政府直接管理，发达的小城镇可以直接由地区级政府管理。在此基础上，进一步研究设市和设镇标准以及行政管理等级制度的改革。
    3、要通过城镇公平服务为主，逐步取消户籍制度改革门槛。要通过分期分批解决已进城的农民工的相关问题为切入点，逐步缩小农民工及其家人在教育、医疗卫生、住房、社会保障方面与城镇居民的差距，使他们融合于城镇中，以城镇平等的一员，去分享改革开放和经济增长的成果。一旦差距缩小到可以接受的水平，户籍改革就成为水到渠成的事。从改革的有序性考虑，尽快着手解决中小城镇的配套措施及户籍改革，似乎更具可行性。
    4、要研究农村集体土地所有制的改革。要在现有的物权法和土地承包法的基础上，进一步尝试集体土地所有制的改革。重点是解决农民在农村集体土地的财产权和抵押权以及处置权问题。要对农民的宅基地和承包地采取不同的方式测定价值标准，允许外出进城就业的农民在已经得到了城镇社保待遇之后，可以有偿流转宅基地和承包地。
    5、要通过试点的方法，进行户籍管理制度改革的试验。可以选择一些地区和城市，由中央政府或者省级人民政府主导改革的试验，特别是在配套的财政体制改革和行政管理制度改革，包括机构的设置，行政级别的重新确认，各级政府之间的管理关系等方面大胆进行改革的试验。确保在户籍制度改革上，各项政策可以有效地配套实施，各项公共服务的水平能够深入到外来务工就业人员，各种制度性的障碍和歧视性的政策可以顺利地取消。这也是改革开放几十年来最有效的政策的尝试，在此基础上总结经验、逐步推广。
     可以说，户籍制度改革代表着中国城镇化历史进程的重要一步，但是，户籍制度改革并不是这一历史性转变的源头，而是这一历史性转变的催化剂和对这种转化的确认。