我所认识的“城中村”

国家发改委城市和小城镇发展中心   李 铁

城中村，顾名思义是城市里的村庄，按道理讲应该是个很美丽的地方。在城市里保留着那么一点田园的风光是如此惬意的事情。可是，在我所遇到的绝大部分城市政府的管理者，提起“城中村”，大有点谈虎色变的味道。中国的城市发展的如此迅速，城中村问题似乎是城市的伴生物，一直是地方政府的一块心病，每届政府上任之始，大有信誓旦旦，一扫城中村之势，可是到了届满，往往是无功而归。原因是什么，难道真的是无解吗？我看确实有深入探讨的意义。

一、城中村的起源

为什么在中国的城市里偏偏出了无数个城中村，城中村到底是什么样的景观和现状？其实说起来也很简单，城中村确实是城里的村庄，但是并不是以村庄的形式表现出来。只不过这里的建筑大多很简陋，这里的基础设施显然和城区的其他地方有明显的差距，这里基本是处于城乡结合部地带，因为和所谓的现代化城市在形象上有明显的反差，而且土地和房屋又是属于农民的集体所有，当然作为城里人显然很鄙视地就把这里称呼为城中村。

城中村肯定是改革开放的产物，如果没有经济的发展，没有城市的迅速发展，所谓的城中村肯定是一片农田所包围的村庄。可是，当城市迅速扩张到城市郊区村庄的所在地时，城中村就不可避免地走进了城市发展的历史舞台。上个世纪八十年代甚至九十年代，城市的发展不愿意占用村庄的建设用地，因为那时利用政府的权力强制征用农民的耕地是一件很容易的事情，每亩地万八千的价格，顶多也就几万元的补偿，这样的成本对于城市的开发，简直是太上算了。当时的城市政府并不是很有钱，当然即使是以后有钱了还是习惯性地愿意从农民手里低价拿地。如果要是拆迁村庄，解决农民住宅和建设用地的搬迁补偿问题，显然与低价拿耕地成本要高的很多。因此，无论是城市政府还是房地产开发商，大家都比较愿意通过规划公关，去拿低价的耕地，村庄也就幸运地保留了下来。其实，城中村村庄的保留形式多种多样，但是无非是政府并不愿意增加拆迁的成本，给了城乡结合部农村集体经济发展和农民获得非农收入的一线生机。

城中村的存在，最大的因素来源于我国的土地所有制。如果没有我国的特殊的国有和集体两种公有制的土地形式，可能城中村的存在没有任何法律和行政的依据。一般情况下，形成开发性的建设用地，必须由政府将农村集体土地征为国有，才能将土地进入一级市场开发。可是，当城市扩展到城乡结合部的农村时，由于担心拆迁成本的问题，而没有及时征用农村集体建设用地时，保留下的村庄恰恰地利用了城乡结合部或者是城市开发的夹缝中寻找到了自己的生机。因为集体建设用地也可以利用自己特殊的身份转化为经营用地，而且居住在宅基地的农民也可以通过自己的住房找到了在城市边缘获得收入的机会。村庄在城市发展中的获益就是从城中村开始，村庄可以自己在建设用地上办企业，盖厂房或其他经营场所，农民可以加高自己的住房向在城镇流动的外来人口出租住房，或者是自己经营服务业。城中村就是这样在城市的发展中给了自己明确的定位。因为村庄建设用地或者是宅基地，是否可以转化为经营用地，法律和文件从来就没有给与明确的解释和说法，因此，城中村也可以说是在政策边界上打了一个擦边球，然而就是这个擦边球经过时间的磨练，成为了城市政府改造的老大难。

城中村的出现也是农民和政府博弈或谈判的结果。城中村从来就没有得到政府的承认，因为按照规划，城中村的存在应该是“非法”的产物。因为没有规划的认可，或者没有行政管理部门的批准，城中村的建筑和经营场所的存在，等于是违规或者“违法”的，更值得注意的是，在城中村所在的位置，也应该在政府的规划中另有“安排”。只不过是因为成本的原因或者是开发进度的原因，迟迟没有列入开发计划。农民等待拆迁补偿无望，只有自己捷足先登进行“开发”了。但是农民的开发是被动的，因为他们清楚地知道城乡规划法的界定，没有被纳入城市的规划范畴，自己的开发总是不那么踏实。总会有一天，很可能还要面临着拆迁和补偿的谈判。因此，农民最初的动机无非是多盖点住房，增加点面积，准备在和政府谈判中获得更多的补偿。毕竟原来对于村庄的拆迁是按实际的住房面积进行补偿的。一旦增加了面积，总是得有效的利用。而且城市的发展恰恰有出现了大量的流动人口，需要廉价的住房。这样本地农民对外来农民的住房租赁一拍即合，农民的廉价住房得到了充分的利用价值。时间久了，因为楼房的面积增加了，开发商感觉到成本在增加，还是去占用耕地为好。而农民在侥幸的心理下，再增加点楼层，多开发点经营思路，于是城中村的建筑开始形成了规模。当政府看到了城中村已经形成规模时，再去拆迁或者谈判，面临的利益压力就更为严重。毕竟是在这个时候，农民开始在乎了自己的利益，这个利益不仅仅是原来补偿的利益，而是长期以来构成自己收入最重要的部分的财产性收益。拆迁的谈判几乎是不可能的，补偿的标准永远也达不到农民长期性财产收益的要求，于是，城中村对于城市管理者开始“尾大不掉”。

城中村的存在还是因为建筑形态、建筑的标准和基础设施的供给仍然是“村庄”的水平。一是既然是违法或者违规的，农民在胆战心惊的状态中不敢高标准的投入，因为补偿只是按面积，而不是按质量，何况政府认定的非法建筑，一旦叫起真来，农民还是底气不足。二是农民的建筑和经营只是短期行为，只要达到了增加补偿面积的目的，没有必要再提高质量要求，加上政府规划管理部门经常性地光顾，也使得农民不敢在违规建筑上加大投入。三是时间已久，城中村的经营对象基本是外来流动人口，高标准的建筑和经营场所这些人还承受不起，如果失去了这些主要客户，农民的收入会有较大的影响，所以也影响到农民投入改造标准的积极性。四是这里是农村集体建设用地，没有开始进入规划的实施期，政府在没有征用这些土地之前，大市政的基础设施是不进村的。由于基础设施的不配套，使得城中村的环境脏乱差，公共设施不健全，更显得像是农村。五是这里没有规划，建筑用房也没有产权，土地也不能进入一级市场，房屋和土地都不能作为贷款抵押，因此没有外来投资者愿意涉足此地，农民也缺少贷款来改善住房和基础设施条件，等等。城中村也就这样在城市开发和扩张的大趋势中，成为了另类。当然也就成为城市管理者心目中的“老大难”。

二、城中村的症结所在

所谓“村”当然也就是指的农村集体建设用地或者是农民的宅基地。其实这里的要害是对土地所有权和规划权的认同。

如果我们抛开土地的所有权性质，这里已经处于城市内部或者是城乡结合部，这里的村庄建设用地基本都是从事二、三产业，这里的农民要么已经从事非农产业，要么就是经营着自己居住用房延伸功能的产业，或者寻求各种方式的财产性收益，我们从这些方面总也看不出他们是农民，看不出这里是农村。那么我们为什么还要把这里叫做城中村呢？

原因在于我国上个世纪五十年代以后，只有农村集体经济组织才有自己的土地，只有农民才有可能平均分配到一份耕地和宅基地。而其他身份的人或者说是城里人，没有这个权利。因此我们界定农村和农民的身份，只是凭着这个标准，当然也因为只有在户籍制度上认定是农民，才有权利分享到集体土地的使用权。时代已经发生了根本的变化，农民所从事的产业已经不再是农业了，因为户籍的关系，因为土地的关系，我们还把他们叫做农民。城市郊区的农村已经完全被城市吞没了，这里的土地已经完全非农化了，可是因为这块土地所有权的性质，以及因土地的纽带维系着这一社区群体，我们仍然把这里叫做村。正是因为这一社区特性，正是因为土地关系的维系，这里村庄或者集体仍然保留着顽强的组织结构，无论从分配关系，还是从土地股权的所有，甚至包括社区集体成员的管理，都和城市的社区有着根本的差别。所以这里我们也只能叫做村。

在城市化的浪潮中，我们如何认定这些村的存在价值，其实并没有实际意义。因为土地所有权、集体的分配收益和管理，使得这些村有着顽强的凝聚力。也正是这些顽强的集体利益构成的凝聚力，使得政府在面临着改造、拆迁等问题的谈判中，望而生畏。

如果在国外，根本不存在着身份的认定问题。即使在中国建国前的历史中，我们也没有身份认定的问题。国外的土地私有制，几乎所有的人都拥有自己的土地，我们不能管这些人叫做农民，我们只是明确地把有着自己的农地并仍然从事着农业的人叫做农民。在历史上的中国，当然还是近代以来，已经在城里从事着工商业的资本家或者是工人，还有很多在农村仍然有自己的耕地、住房，我们却从不承认他们是农民。可是现在我们没有选择，毕竟是合作化以后的历史给予了这些人特定的土地和特定的身份，所以我们在这样的所有制和身份核定制度面前，只能暂时还要把这里称呼为村，还要把这里的社区成员称呼为农民。因此，外界的各种要素，很难进入这个特定的社区组织。也正是因为如此，政府对于城中村的规划很难实施，政府的基础设施也很难进入，城市的公共服务阳光还留下了一些阴影。

其实换一个角度来理解，很容易得到答案。在国外，我们没有因为有人拥有土地，我们就重新界定他们的身份。我们只能根据他居住的地方或者是从事的职业来确定身份。那么，如何来理解现在这些城中村的农民呢？如何理解这些“村庄”的身份呢。假设我们参照国外的标准，其实他们只是一批拥有自己的土地的城市人。而在中国，他们也正是因为这些土地，他们所拥有的部分土地的所有权和使用权，他们才被界定为农民。在这里，所谓的就业，所谓的土地的用途，显然是不那么重要了。恰恰也就是这个看起来简单，实际上很复杂的原因，就构成了我们对城中村无从下手的现实。

因为土地的关系，我们无法承认城中村是合法的；因为土地的关系，我们不能把城市的基础设施直接地铺设到城中村；因为土地的关系，我们在规划上没有给与他们自己开发和建设的许可；因为土地的关系城中村永远在风雨飘摇中生存。所以说，我们认定城中村的症结在于农村集体土地的不完全的所有权，所谓不完全，就是因为这些土地的所有者没有自己开发的权利，没有自己决定这些土地未来的权利，因此这些土地的所有者和地上的建筑附着物，仍然只能保留着自己在城市的“村庄”的地位。

三、解决城中村问题的思路

其实，解决城中村的办法很多。有些是采用强制拆迁的办法，当然的取决于城市政府管理者的“魄力”。只要他不担心上访，只要他不担心群体性事件，只要他可以通过政绩迅速地得以升迁，应该说城中村的地位还是不稳固的。解决城中村的另一种方法是具有足够的补偿能力，特别是对于大城市和特大城市来说，当开发商看到了拆迁、补偿后面隐藏的巨大利益时，出一点血本买断了城中村的土地和房屋，也是可以顺利实施的事情。在一些大城市实行的“旧村改造”就是一种比较可行的结果。问题是在已经形成规模的城中村，或者是集体、农民对长久利益非常在乎的城中村，或是城市的规模还没有足够的补偿能力的时候，这些城中村自然而然地成为了政府和开发商心目中的眼中钉、肉中刺，拔也拔不得。

如果我们换一个角度，并不是把矛盾的焦点对准城中村，其实很多城市中心的贫民区，也一样面临着这样的问题。例如在前些年北京市的舆论就认为前门地区就是北京的贫民区，拆迁的成本很高，政府无法承受，只能允许他们自己来解决房屋的改造问题。这是一个十分承认现实的办法，没有必要硬撑着。

在这些地区也不是没有好的解决办法，当然有足够的拆迁补偿标准，当然是可以解决问题的。不过还是有更好的实践足够我们参考。例如在北京的什刹海周围，原来也是北京贫民比较集中的地方，因为楼房不能加高，改造的成本太大，没有开发商愿意涉足这个地方。还是“非典”给这里带来了契机。一些人看中了这些地方人流较多，可以开酒吧，获得高额收入。在这些有经济头脑和有一定经济实力的人自己就和原来的房屋所有者、贫民阶层进行谈判。结果是原来的房主高高兴兴地拿着补偿或者股份搬走了，而新来的经营者也搞到了一块“风水宝地”。最终的结果，什刹海从一个夜生活十分寂寞的地方变成了北京夜生活的新景观。

我们从什刹海的变化能够发现什么吗？这里也是规划严格限制加盖楼房的地方，这里的原住民也是要价比价高。问题是市场给了最好的答案，而且在这里我们甚至可以忽略规划的限制问题。为什么我们不能把这样的例子移植到现在的城中村呢？为什么我们不能认定城中村的所有者和经营者也应该有同样的权益呢?其实，这里仍然隐含着一种歧视，我们仍然把农民的集体所有，看作是一个不平等的条件，认定这些农民和集体经济组织没有开发的权利。因此，一个个所谓的文件出台了，禁止城里人到农村购买宅基地，禁止城里人涉足城中村的开发和改造，导致了城中村仍然按照原来的轨迹“不合法”的生存着。还有一个原因，就是我们从来都没有相信过农民，即使他们曾经有过实践了“家庭联产承包责任制”开辟农村改革的伟大创举，即使他们创造的乡镇企业曾经独领风骚几十年，占据了中国工业的半壁江山，即使他们创造的小城镇，开始了自我城镇化的进程，我们仍然不自觉地认为，他们是农民，我们仍然认为他们的理念比起城里人还要差的很多。正是在这样的缘由下，我们的一些城里人认为，只有通过专家的规划，只有通过政府推动的改造，只有通过城里的房地产开发商，才是城市发展的唯一出路。可是我们睁大眼睛看看，目前如此之多的城市发展和建设出现的误区，不都是城里人错误规划、建设和实践的结果吗。

很多人喜欢新开辟的古镇游，喜欢中国历史的建筑形态和景观，喜欢那里的山水、自然和建筑景观融为一体。可是我们走进去看看，里面的土地利用极为集约，建筑的每一个角落，都可以感觉到对土地的珍惜和利用，但是在这样合理地配置资源的前提下，街道、建筑、空间形态有机地结合在一起，给所有的参观者留下了美轮美奂的感官和视觉享受。如果我们再仔细地关注一下，所有的建筑设计和所有者，无非都是来自中国最传统的农民，所有的建筑都是私人建筑，我们能认为，农民在城镇形态、建筑景观的创造性上亚于城里人吗。我们能认为私人的所有者在建筑形态的设计上，认知水平低于政府的管理人员或者是规划人员吗？回过头来，我们再看一下城中村，这里的问题并不在于是谁来建设和规划，关键的问题在于我们是否给予了他们建设和规划的权利，是不是承认农村的集体经济组织和农民对土地的真正的所有权和经营权。如果解决了这些法律和权利的问题，城中村的问题当然就会迎刃而解。只要农村集体经济组织和农民有权利在自己的土地上进行开发，从历史的经验看，他们对土地的使用会更加节省，他们对所谓的城中村的开发，一点都不会亚于城市的规划者和管理者。

那么所谓的办法就是承认城中村的现实，承认农村集体经济组织和农民在建设用地上长期的开发权和收益权，市场会自己去选择开发的形式，一些投资商也会放下身段去和真正的土地所有者进行谈判，未来的土地开发收益只不过是房地产商少拿了很多，农民多拿了很多，政府一样会得到税收，而且是长期的不动产税。政府只要有了长期的税收，也就把自己的行为放的更长远一些，对这些土地的投入也就会更慷慨一些。城中村也就自然地成为历史，城市的发展也就会逐步地减少了痼疾，而最重要的是，我们在城中村开发过程中的改革，很可能会带来对经济增长更大的拉动。

                                       2009年10月

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