关于试点镇实施土地挂钩试点项目的建议

----在全国发展改革试点镇土地挂钩培训班上的讲话摘要

袁崇法

经国土部批准的城乡建设用地挂钩项目，陆续在一批试点镇实施。为严格把握政策，达到预期目标，我们举办了这次培训班。在此以前，搜集了各地的一些反映，同时也根据这两年指导编制试点镇城乡建设用地挂钩方案、以及经济社会发展规划经常遇到的问题，对今后如何按政策要求实施好挂钩项目，运用挂钩项目实现城乡统筹发展，提出以下几点建议。

一、关于项目区的选择

首先，大家比较关心的是项目区的规模。有的地方项目区做得很大，有的做得很小。天津市总体上比较大。比如华明，一个镇涉及到12个村，4万多人，1万多亩土地。也有的地方很小，几百亩，甚至几十亩。例如，有的把村西边的农民住宅拆了建到东边，把村庄加密，将搬迁后的居住用地垦复了，把原先属于集体建设用地的指标调走搞开发。

规模小，可以选择空壳村、布局过于分散的村或者拥有闲置、废弃工矿用地的村，好处是无论拆旧还是建新，都在村范围内安排，可以不涉及和城镇的关系，不涉及农民的身份和基本待遇，协调难度较小，资金投入也比较好解决。问题是，这还是局限在城乡建设用地总量平衡的范围内做文章，满足了城镇发展的土地需求，却没有条件去满足农民参与城镇化的各种需求。从长远看，由于没有改变村庄的基本布局，规模过小的拆旧和建新很可能只是过渡性的，将会造成今后新农村建设和农村城镇化更大的难度。规模稍大一些，就可以考虑新农村的长期布局和村庄的合理规模，就可以形成城乡互动的土地置换和优化局面，就可以同步考虑土地城镇化、农村人口城镇化和农业的现代化，形成新型的城乡关系。项目区规模大了，资金压力就大，但腾挪出来的作为商业开发的土地面积也大，有利于资金运作上引进社会资源，广泛吸引各种社会力量共同参与城乡统筹发展。

总之，项目区规模大小的不同，对城乡统筹发展的影响大不相同。

在发改委试点镇做挂钩试点，项目区的大小要考虑如何有利于城乡统筹发展，探索如何有利于解决土地城镇化和人口城镇化相脱节问题。不能说要完全做到“两化”同步，但至少可以发挥土地挂钩政策的杠杆作用，撬动城乡两头，在土地城镇化过程当中，为农民迈向城镇，即农村人口的城镇化创造条件，让农民充分享受城镇化带来的成果。这是我们试点镇搞挂钩项目必须坚持的一项特定原则，是发改与国土两部委联合下发60号文开展试点的意义所在。

根据对各地项目区规模大小的考察比较，我们发现，一个项目区1000亩左右的规模，将会在多方面、多领域、多层次上涉及城乡关系，同时也会相应地形成新型城乡关系、促进城乡统筹发展的条件。1000亩左右的规模，按照目前宅基地规模和村庄的格局，将涉及3000～5000人的一个建新安置区。集中1000亩宅基地为主的村庄用地，或叫集体建设用地，会涉及到几个村庄，土地置换的空间较大，有利于在城乡之间进行优化配置，实现土地的节约集约利用；村与村的关系就会重新构建，农民与土地之间就会形成新的权益保障关系；新的农民土地权益形态又可同分享城镇的发展成果结合起来；农村人口向城镇的定居转移速度也会大大加快。在这一规模上，估计有五百亩以上的集体建设用地可以节余出来用于商业项目的开发，资金筹措具有较大的运作空间。不仅如此，由于公共服务设施、基础设施的投入也存在着客观的规模效益，3000～5000人的人口集聚点，在学校、医疗、上下水、环境治理等基础设施及公共服务配套项目方面，也可以进行长期性地安排。

拆旧和建新要考虑实际的需要。总体想法是先易后难。从全国布局上来讲，可以先考虑城镇化快速发展的地区，一些大中城市周边的地区，一些产业快速发展的聚集地区。比如吉林长春市近郊的英俊镇，很多产业在长春市没有发展空间，正往周边扩散，使该镇具有较快发展的前景。天津更是这样，整个天津能够安排23个项目区，跟天津滨海新区这一中国密度较大的制造业基地的发展，有很大的关系。

开展土地增减挂钩必须征得农民的同意，这是先决条件，也是项目成败的关键。当然，对农民提出的各种需求，也要作分析。农民的需求往往以现实利益为主，这要充分听取他们的意见，满足他们的需求。同时，中国农民在战略性的大局上，在长远的受益方向上，又是很相信政府的。因此在趋势性、方向性问题上必须由政府把握，当然向农民交底，也要做些说服工作。政府要同时考虑城镇化发展的趋势对村庄的影响和农民的现实需求。许多村庄十年、八年以后会因为发展的局限而整合，有些村庄从人口结构、发展趋势上不可能长期存在，即使农民一时不能理解，也要做思想工作，让他们树立长远发展的观念，并不是说农民一有不同意见就不能做。有些地方现在不搞，错过了时机，将来会很难办。比如在较早发展的江浙一部分地区，过去鼓励乡镇企业的发展，村村点火，户户冒烟，村庄有很多的工业企业，说大不大，说小不小，现有的产业和人口集聚度不高，进一步集聚缺乏足够的吸引力，影响长期发展的不利因素很多，整合的难度又非常大。老百姓都盖了洋房、楼房、别墅，不可能让他们把别墅拆了去住公寓，不可能让效益好好的企业都迁往别处集聚，反过来更不可能把每个村庄都发展成一个城市。这说明这些地区优化整合的机遇已经错失了。所以我们在讲与时俱进、讲老百姓需求的同时，还要有基本判断，要抓住机遇。土地的优化整合涉及人口、产业等多种发展要素，自然难度不小，但推给今后解决，难度只会越来越大。从各地实践的经验看，在趋势上定位这个村庄是拆迁还是保留，对于农民，只要从长远发展的角度讲清道理，他们是会同意的。我们到每一个镇，都会和他们座谈，农民从长远看是非常拥护整合的，他们的意见集中在赔偿办法、面积计算、社保安排等一些非常具体的环节上。农民的需求是大的拥护，小的计较。我们的长短决策都要拿准。长期规划应目标明确，现实工作要认真做细。

二、关于项目区的土地优化配置

建新安置点，可以区别对待处理。有的建新点就是城镇或城市圈的一个组成部分，或者是城镇规划内的一个社区。有的建新点实际还是新农村的一个概念。我们会看到一些村庄建得很好，根据城市的社区标准来建，但建了以后，老百姓马上说我养鸡在哪养？我养猪在哪里养？我农具在哪放？这样的点如果处在农业地区，农民的就业方式仍是以农为主，还属新农村建设的概念，要赋予相当完善的农业服务功能，但农民在生活方式上，希望向城市看齐，因而要考虑他们的双重需求。有些实际上集中起来已不可能再从事农业，或者耕地远了，或者农业承包地已转让给别人，聚集区的人口基本以工业或其他非农产业为主，就需按照城市社区的标准来建。

我们搞挂钩的目的，就是在城镇化的趋势下实现土地与人口布局的优化。土地布局优化不可回避各种经济和社会矛盾，要考虑农民的权益保障，考虑资金的筹措，考虑就业渠道的开辟，考虑产业的发展，考虑土地节约集约利用等综合因素。根据这几年各地的实践经验，解决矛盾的有效办法，是在整合的农村建设用地的用途上，通过测算规划一个合理的利用结构，当然具体比例各地不尽相同。通过整合的集体用地，首先满足农民安置点的需要；保留一部分集体建设用地给村发展产业，以便农民通过自行创业解决就业；一部分土地需要转基础设施；有的地方政府将一部分划作工业园区；更多的将补充城镇发展的用地需要，搞住宅、商业设施、服务业等。这些用地按规定有的将转国有，通过招、拍、挂进行市场转让。需要说明的是，挂钩项目下达的周转指标，虽然也是一个用地的指标，但绝不是一个全部转为国有的指标，这与征地指标是不同的。整合土地用于建设的过程中，一部分可以转为国有，一部分仍应保留集体建设用地。根据国土部的意见，有些建设用地可以不用转为国有用地。尤其是农民安置点用地，如果转国有，农民身份一转，就会带出许多事情，建议谨慎处理。仍按照农民自建安置区来做，可以节省很多的成本。

利用村庄整合的节余用地进行产业开发，包括商品房开发，实际上有多重目标。首先是要考虑产业能否加快发展，能不能把当地的经济带动起来；同时要考虑能不能带来一个比较高的土地出让价，能够筹集足够的资金用于农民的安置点建设。鉴于这两点考虑，有时在一个独立的镇范围做挂钩，资金回旋的余地太小，有的可能具有拆迁条件但没有建新的条件，或者地块在镇范围出让价格太低，无法实现资金平衡。这就需要政策与规划上协调，在一个行政区县较大的范围搞土地优化，也就是说不同用途的土地可以分离，分别在区县范围寻求高效、合理利用，这在挂钩政策上是允许的。

三、关于农民安置与权益保障

关于农民的安置和权益保障，前面已述，总的要求是在从长远的发展上征得农民的认同，在具体的安置办法上把工作做细。这需要通过探索创新，确定一些原则和政策。

如果节余的土地总量又有余地，出于创业就业或原有农村产业持续发展的考虑，需要保留一部分集体用地，让农民直接参与项目区的发展建设，在不少地方受到农民拥护，也可减少许多矛盾。村集体有一定的开发权，有一定的经济实力，不仅可以减轻资金压力，还能更加有效地维持经济社会的稳定发展。这在城镇规划区外，已有相应的政策。但在规划区内保留集体建设用地，需要探索新的办法。

村庄拆建集聚必然影响现有农业用地的经营方式。农民已拥有30年或50年的农地承包权，不愿继续耕种，可以按规定实行土地流转，并获取土地流转补偿。土地流转可以促进种植业相对集中，有利于促进农业的产业化和规模经营，但由土地受让经营者有偿使用，又会引起农业结构的调整，继而又影响到国家对农业的补贴方式。所以，农业的现代化、土地经营方式和土地流转的引导和政策配套，需同步跟上，方能形成一个整体的城乡互动局面。

农民既是主角，就必须尊重主角，发挥主角的作用。仅仅从满足城镇扩展的需要去征农民的土地，每次都是政府做主角，农民只作为一个安置对象，即使解决一些待遇也是对农民的一种安抚性补偿，农民始终是被动的，是服从性的。挂钩项目应从开始的项目设计到实施过程的监督，都让农民充分发挥作用。国外鼓吹任何规划都要民众公共参与，我们和国外专家经常讨论，实际上他们也很难做到，很多环节还是要政府和专家把关。我们国内的公共参与更不能光讲民众的参与。因为当前在中国，城乡之间的关系是由政府而不是市场调整的，决定城乡关系的很多政策掌握在政府的各个部门，光靠市场机制协调不了。讲公共参与，首先需要政府各个部门积极参与，协调好各个部门的政策。要让农民起到主角作用，也就是要让他们更多地参与，在如何拆、如何建以及节余出来的土地如何利用上充分听取农民意见，让他们参与更多的环节，更深的层次。两头的参与都需要设定一些程序、制度加以保证。

需要创新的还有就业和社会保障的体制。在项目区，农民的社保问题会显得十分突出。农民的社保是以政府来保还是集体来保，达到什么样的水平，构建区别于城市保障体系还是和城市保障一致的体系，挂钩项目的实施方案都无法回避，否则农民就会投反对票。

四、关于项目区的资金平衡

项目区获得的土地出让收益，是农村宅基地货币化的结果。宅基地本身是农民长期使用受益的，这块由农民节余分割出来的建设用地，从权益上讲应全部归属于农民，返还到项目区搞项目建设，耕地垦复和农民的权益赔偿。

项目区农民参与社会保障资金，按国家有关规定，应由不同主体分别承担。中央政府，地方政府，集体农民自身都要承担。土地出让金可以划出一块作为农民自己所支付的一部分列入社保基金，但不能替代政府多划该出的钱，否则会增加农民的负担，更是侵犯农民的权益。

安置区的农民住房不宜按城市商品房征收各项经济费用。这就是刚才提到的不要转性的原因。这一点要讲清楚，这些行政性收费据我们调研还非常的多，不是一个小数。

工业地价不是一个正式的商业土地价格。原因是，工业用地政府可以持续地获得税收，实际地价远远高于其他商品项目用地。比如1亩工业用地，一年收取企业10万元税，相当于存银行300万元的利息收入，按此推算地价就值300万元，因此不能拿表面上的工业用地出让价估算说事。工业地价是人为压低的地价，是给财政长期做贡献的。测算地价应按市场平均的商业地价来计算，如果政府要将项目节余用地划作工业用地，应按商业地价补偿项目区。因为对农民来说，商业用地，工业用地都是一次性出让，对政府来说，商业用地属一次性出让，而工业用地是长期回收效益。

资金平衡有各种办法，在运作过程中要注意一些事情。比如引进企业融资可以缓解政府的资金压力。但有一点，企业的目标往往是多重的，要承担不可预测的市场风险，完全交给企业融资，弄不好会造成实施进度失控，影响项目的周期。如果三年完不成项目的闭合，这个项目就失败了。因此要处理好和参与企业的关系，不能将资金压力全部甩给企业，要帮助企业协调好关系，在企业融资渠道方面提供必要的支持。资金的投入和回收的周期，要远远长于土地的闭合周期，这可以考察一下先行一步的试点，有充分的应对措施。

解决农民的搬迁，资金投入要先于土地整合。节余土地的腾出、出让，需要一定的时间，因而需要切实解决项目启动的资金。建议适当先占用一部分土地进行出让，获得必要的启动资金，专款专用。也希望各个部门支持挂钩项目，把各个部门准备支持农村建设、三农建设，或者城镇基础设施的一些资金，集中起来按规划、按项目投入到项目区。天津市就是这样做的，部门掌握的三农建设的钱，也集中在项目区使用，获得很好的效果。

五、关于农民的土地权属

项目区保留的部分集体建设用地，由于打乱了原来的村建制，再去落实到各村各户，分细帐不太容易。比如三个村的土地，除了安置用地，除了商品用地之外，有可能还有30～50亩用来集体开发产业。这属于集体用地没有问题，但这地是从哪个村子节余出来的，无从知道。可以通过前期承包地确权的方式，或各户房产置换面积，从收益分配上解决，不将使用权落实到各村各户，否则问题会更多。复垦的农业用地也可以同样处理。复垦及原先的农业用地，多数地区将实现规模经营，承包和经营之间出现进一步分离，具体地块和农民承包权根本无法对应。对此，一些地方的农用地干脆由政府来管；一些农民基本住进了城市，他们甚至提出把原来村集体土地转为国有，变为国有农场的想法。这里暗含的是想让农民的承包地去换取社会保障待遇、城市市民的身份，这是不合适的。前面讲过，农民的社保应由政府、集体、农民三个主体共同解决，绝不能用承包地去换。同时承包地也不能转为国有，否则从法规上讲更是侵犯农民权益的。

六、试点镇挂钩工作程序

关于试点镇实施挂钩政策的基本程序。根据发改委和国土部共同签发的发改办规划[2006]60号文件，试点镇可以提出申请，由中心考察认定。我们要求试点镇的挂钩试验，在社会经济发展规划的指导下开展，使土地挂钩项目能够确实起到实现城乡统筹发展，促进当地社会经济发展的作用，不是仅仅为了扩大城镇建设用地。中心也是在这层次上把关指导。中心对项目区考察的意见会通报给各省的发改系统，由各地发改系统根据中心的意见会同地方发改系统的意见，向区县国土部门转达。由区县国土部门按程序向省级的国土部门上报，获得挂钩实施方案的批准。遵照国土资源部138号文件的要求，中心可以根据试点镇范围实施挂钩项目赋予的特定要求，向国土部提出专项申请，整体上报备案。

七、关于挂钩试点工作的实施保障

建设用地挂钩项目，是一项城乡存量建设用地优化的积极探索，不同于以往在增量范围的土地占补平衡。试点镇开展此项工作，承担着推动城乡统筹发展和探索用地制度改革的重大任务，是一项非常复杂、非常艰巨的工作，要求有实施的领导和组织保障。建议在区县一级，成立政府的领导小组，由主要领导牵头负责。通过协调部门、制定政策和安排制度，保证项目实施。受国家发展改革委的委托，中心承担具体指导试点的责任。我们希望各地的发改部门，根据当地条件，运用好土地挂钩政策，并通过这一政策有效推进城乡统筹发展，主动取得国土部门的政策和业务支持，牵头协调好各相关部门，形成意见一致的方案，及时处理好各项矛盾，组织好项目实施。

中心会提供平台总结交流各地的经验，并提供相应的服务，以提高试点的总体水平。希望各地及时交流信息，区分类型，总结经验，以便将来这项政策在更大范围实施时，有所借鉴。

按照国土部门要求，中心将研究考虑如何对每个项目区进行及时的跟踪评价，动态指导。土地政策范围的具体监管由各省国土部门承担。土地挂钩在促进城乡统筹发展上的政策研究与指导、实施信息跟踪、效果评价等，由中心会同各地发改部门承担。

      2009-10-19

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