赵燕菁
厦门规划局局长
   

 

    赵燕菁局长就“城镇化初始制度与空间模式选择”提出了两个猜想。猜想1为：假设城市化的初始制度分为政府主导的城镇化和“民间主导”的城镇化两种模式，哪种模式更有竞争力？例如中国与印度，新加坡与台湾，深圳与东莞，厦门与泉州，上述中的前者可看为政府主导的城镇化，而后者可看作“民间”主导的城镇化。两种模式核心区别在于土地用途转变所得剩余的分配模式不同：“政府主导”的模式中政府获得剩余的大头，“民间主导”的模式中“民间”获得剩余的大头。
    政府主导城市化的模式依次包括：政府强制征收土地，征地补偿压到最低，政府统一开发垄断土地一级市场，政府统一招商，政府提供福利。其导致的结果为：高水平的基础设施，高质量的公共服务，较少的社会收入差，较少的创业发明家，较弱的本地资本家，以及大型企业主导的经济。与之相对比，“民间主导”城市化的模式依次包括：政府民间分成，高额征地补偿，民间获得收益，政府主要提供服务，民间分别开发，市场充分竞争。其导致的结果包括：低水平的基础设施，低质量的公共服务，较大的社会收入差，较多的创业发明家，较强的本地资本家，以及小型企业主导经济。传统的认知标准往往对“民间主导”的模式给予较高评价。而实践结果则表明，一旦“民间主导”企业达到一定水平，就需要较高水平的服务。由于有力量迁移，这些本地企业就会向能提供高水平服务的地区迁移。政府主导的模式不易产生创业，但可以吸引已经成功的企业和居民。

    猜想2：如果城市化的空间模式包含集中型的城镇化和分散型的城镇化两种模式，哪种分布效率更高？如深圳与宝安，厦门与南海相比，上述中的前者可以看为集中型的城镇化，而后者可以看作分散型的城镇化。集中的模式中政府有垄断开发权，农地不能进入市场；分散的模式中“民间”拥有发展权，可以分散招商及竞争。从效果比较来看，集中模式可以集中管理污染源，提供高水平基础设施和高效率公共服务，而分散模式则是村村点火户户冒烟，仅能提供低水平的基础设施和公共服务。集中型的征地拆迁越来越难，民间发展诉求强烈，管理成本越来越高，而分散型则具有低廉的征地拆迁成本，均等的发展机会和公平的地区竞争优势。综合起来，赵局长认为，长远看集中的模式经济效益更好，而近期看分散的政治阻力则较低。城市化初期，政府要强化土地要素的垄断，降低要素转移的成本。
    上述两种模式的比较，并非纸上谈兵，而是涉及国家政策的重大选择。当我们选择国家主导的模式时，《物权法》的解释就应当偏向公共利益（如新加坡），必要时不惜牺牲个人利益；当我们选择保护民间（少数区位较好的农民）利益时，《物权法》就会倾向保护被征地拆迁的一方（如印度）。
    赵燕菁局长认为，初始制度和空间模式的选择，实际上已经决定了一个经济的长远竞争力。公权力的减弱，即意味着集体行动能力的减弱。而集体行动能力，乃是我国参与国际角逐的核心竞争力。如果拆迁征地成本足够低，集中发展就是最优的选择；反之，“农地入市”、分散发展就是被迫的选择。问题的关键不在于是否应当剥夺原有的产权人，而在于新增社会财富的再次分配。遗憾的是，中国当前缺少必要的利益分配机制，政府收益的大部分仅转移给少数人。
                        本文是赵燕菁局长在“促进城镇科学规划健康发展高层国际研讨会”上的发言摘要