福特基金会“城镇化过程中的政府治理结构与农民就业”项目--国际项目--中国城市和小城镇改革发展中心

　　全面繁荣农村经济，加快城镇化进程，转移农村富余劳动力，拓宽农民增收渠道，促进城乡经济协调发展，已经成为二十一世纪以来中国政府的重要经济和社会发展战略之一。
　　从中国建国以来的城镇化发展历程看，中国政府基本上采取的是限制城镇化发展政策。改革开放后，城镇人口增长速度虽然加快，但是仍然严重滞后于工业的增长。当中国政府宣布实施城镇化发展战略时，而区别于国际的城市化的提法，最重要的就是由于小城镇的存在。这里特别指出的就是，在国外城市化进程中，人口的集中经历了从农村——城市——特大城市——小城镇（逆城市化）的过程，而在中国八十年代开始的城镇化则是农村——小城镇——城市——特大城市的过程。到九十年代中期以后，农民工大量的向城市涌入，逐渐改变了中国城镇人口分布的特殊格局。
　　中国的城镇化的发展是在计划经济体制下向市场经济过渡的产物。其特殊性在于，经济的严格计划和人口的行政规划有着千丝万缕的联系。在两种经济体制平稳过渡期间，没有好的经验规律可遵循，因此在推进城镇化政策制定的同时，就已经面临着传统的行政区划和人口群体的切割，被改革开放以后形成的巨大公共利益所固化。也就意味着，推进城镇化发展进程将面临着更大的制度上的限制和利益上的阻力。
　　课题第一部分：中国城镇化进程中的非农就业
　　中国城镇化的进程和非农就业的关系是密不可分的。从小城镇的发展离不开乡镇企业发展开始，意味着农村非农就业是改变定居方式的重要前提。特别是在城镇化的发展有着明显的制度性障碍的前提下，促进非农就业，一定有利于农民通过收入的增长和就业方式的变化，逐步地从农业和农村中脱离出来，稳步地进入城镇化的进程。

　　研究中国城镇化和非农就业的关系，不能不注意到一个重要的现实，就是在各类城市和小城镇存在的大量农村外来务工就业人员，他们已经构成了中国非农就业群体中的庞大的新生力量。据统计，到2005年为止，全国在城乡流动就业的外来农村人口已经达到1.2亿人，占全国非农就业总人数的三分之一以上。从2003年中国国务院办公厅颁布了有关完善外来务工农民在城镇的管理和服务的文件之后，他们已经成为中国政府制定城镇化政策中的一个不可忽视的重要因素。主要结论是：1）2000-2004年以来农村非农就业总量增加，但是增速趋于放缓；2）农村劳动力外出流动就业的机会下降，但是对农村外出劳动力的需求仍有局部增长的空间；3）流动的空间分布特征是，流出以中西部为主，流入开始呈现多元化的趋势；4）农村非农就业流动政策的演变。
　　课题第三部分：政府宏观经济政策与非农就业
　　本部分主要从近些年宏观经济政策所涉及到的环境、产业技术、中小企业以及建设用地等政策的演变，来研究政府的各种宏观政策实施目标与非农就业之间的关系。分析结论是各种政策由于目标之间的冲突，往往会使得非农就业受到影响，比如环境政策的实施，使得造纸等环境敏感的行业的就业人数下降。
　　课题第四部分：小城镇政府管理体制研究
　　中国东部地区的小城镇和中西部大部分小城镇，由于经济发展水平的差异，政府管理面临的问题也不同。前者需要根据自己管理的人口规模和经济规模，提供更完善的社会服务，因此要强化职能管理的权限，增加机构设置。而对于发展水平相对落后，没有一定的城镇规模，基本上依赖于农业发展来支撑财政增长的政府，可能面临的问题是如何进一步精简机构，削减不必要的职能，确保政府工作的正常运转，以及完成必要的公共服务。
　　小城镇的财政体制是非独立的，上级政府以“统收统支”方式直接管理小城镇的财政体制。这种体制的结果往往使得小城镇财权和事权不对称。税费改革前，中西部的农村小城镇主要财政来源于农业税费和摊派，而税费改革后，取消了农业税费和各种摊派，小城镇的财政来源严重不足，影响到对管辖地区的公共服务能力。对于经济发展水平较高的小城镇政府，政府职能转变严重滞后于市场发育程度，政府没有足够的公共预算提供与经济发展相适应的配套公共服务，无力解决吸引投资造成的工业污染和外来人口的管理和服务以及社会治安等问题。
　　由于小城镇的公共财政能力严重不足，使得一部分政府不得不依赖于以土地出让金为主要收入来源的预算外收入，来支持政府的公共支出。一方面导致了对耕地的大量占用，并严重地侵犯了失地农民的利益。另一方面，由于预算外资金获取的短期性，加大了政府的短期性行为，出现了严重的资源浪费和形象工程。
小城镇的规划方法也面临变革。在小城镇，规划面临的挑战是落后于经济和社会发展的实际，受制于政府短期行为的影响，服务于政绩和视觉工程。规划的方法带有传统的计划经济的痕迹，忽视了市场配置资源的有效方式。规划很少考虑到可以通过人口的聚集对就业结构调整的作用。
　　课题第五部分：基本判断和政策建议

　　1、关于城镇化进程和就业形势的基本判断
　　1）本研究认为在统计上可以保证城镇化率每年以1%的速度增长。必须指出的是，农民工的数量变化决定着中国未来城镇化的水平。如果在政策上对农民工地位重新认定，如户籍制度变革，城镇公共支出加大了对农民工的服务力度，或者是城镇对农民进城落户和举家迁入采取了较大的支持政策，也可能意味着城镇人口数量的大大增加；2）未来农村非农就业增长具有很大的潜力。未来中国就业增长空间来自于服务业。2004年我国农村非农就业中，工业的比重为28.48%，服务业（包括交通通讯、商业餐饮等）比重为21.88%。促进第三产业的发展，需要通过规划促进城镇人口密集区的形成，进而创造出更多的服务业需求；3）中国的城镇化是一个漫长的进程。虽然从稳定的角度出发，可以维持现有的增长速度，但是也同时会固化城乡利益格局。因此只有加大变革的力度，才能实现城镇化的发展目标。
　　2、政策建议

　　1）加快促进农村非农就业，制定支持农村非农就业人员数量增长的政策。促进中小企业的发展；鼓励劳动密集型产业的发展；加强生态环境政策和企业安全政策的分类指导；建设用地政策的调整和改革；加快服务业的发展等；2）从调整统计指标体系开始，把农民工纳入城镇公共服务的范畴。城镇的公共支出应包括对要求各级政府延伸对农民工的服务领域，逐步实现使农民工得到的公共服务水平与城镇居民相一致，从根本上消除农民进城落户的制度性障碍；3）分类指导小城镇政府管理体制改革。理顺县镇两级政府关系，合理划分权限和责任；应允许发展规模较快的小城镇进一步完善政府管理职能，又条件的实行省管或地级市馆，或者直接设市管理；改革小城镇的规划方法；要加快中西部小城镇政府管理体制改革，并加强基础设施建设，增加公共服务能力。